Zindex – hodnotenie zadávateľov verejných zákaziek na Slovensku

Zindex je nástroj na analýzu verejného obstarávania. S využitím reálnych dát meria nakoľko transparentne a hospodárne postupoval konkrétny zadávateľ. Zindex porovnáva jednotlivých zadávateľov a dáva im spätnú väzbu - kde sa im darí a kde majú rezervy. Nízky Zindex neznamená korupciu ani porušenie zákona. Skôr vyjadruje, či verejný obstarávateľ postupuje v súlade s dobrou praxou, teda s odporúčaniami pre hospodárne obstarávanie podľa OECD, Európskej komisie či iných expertných organizácií.

Dobrá prax požaduje viac, ako je iba postup podľa zákona. Ten upravuje aj veľa výnimočných situácií, pripúšťa množstvo výnimiek - a vymedzuje preto zadávateľovi veľmi široké mantinely. Dobrá prax opisuje, ako sa má zadávateľ typicky správať v týchto mantineloch - a práve zhodu s ňou Zindex meria.

Cieľom Zindexu je hodnotením rôznych oblastí obstarávania ukázať zadávateľom, čo konkrétne môžu zlepšiť - a u koho sa môžu inšpirovať. Zindex je výstupom akademického výskumu na Fakulte sociálnych vied Karlovej Univerzity, je publikovaný združením Econlab z.s. v spolupráci s Nadáciou Zastavme korupciu, na adrese Zindex.sk. Ambíciou združenia je metodiku ďalej rozvíjať, pravidelne publikovať hodnotenie pre rôzne skupiny obstarávateľov (mestá, ministerstvá, štátne podniky …) a vytvoriť tak konštruktívny tlak na kvalitnejšie verejné obstarávanie.

Zindex je vyhodnocovaný na zákazkách vypísaných v trojročnom časovom období. Vďaka tomu má dostatočnú vzorku zákaziek, zároveň je ale hodnotené obdobie kratšie ako volebný cyklus.

Nízky Zindex znamená odchýlku od dobrej praxe - „pravidiel slušného správania“ - formulovanej medzinárodnými inštitúciami. Ak má zadávateľ v porovnaní s podobným inštitúciám nižší Zindex, znamená to vyššie riziko. Teda väčší priestor pre nehospodárnosť a korupciu - tento priestor môže a nemusí byť využitý, to už štatistika podchytiť nedokáže. Odchýlka od dobrej praxe nie je vždy automaticky zlou. Je však na zadávateľovi, aby pred verejnosťou zdôvodnil, prečo skončil horšie ako ostatní. Preto web Zindex.sk umožňuje vložiť vyjadrenie zadávateľa priamo pod jeho výsledky - zadávateľ má mať možnosť nízke hodnotenie vysvetliť.

Zindex je síce pomerne robustný štatistický ukazovateľ, napriek tomu nedokáže zachytiť všetky (najmä kvalitatívne) zložky dobrého verejného obstarávania. Porovnáva zadávateľa len podľa objektívnych, dobre merateľných kritérií - tie však pomerne dobre pokrývajú väčšinu zadávacieho procesu.

Zindex má za cieľ pôsobiť motivačne - s pomocou porovnania ukazovať zadávateľovi jeho nedostatky, vzdelávať a motivovať k lepšiemu nakladaniu s verejnými prostriedkami. Tieto stránky, najmä detailný opis jednotlivých ukazovateľov, obsahujú nielen vysvetlenia konkrétnych problémov, ale aj praktické tipy na zlepšenie či odkazy na vhodnú literatúru.

Zindex sa skladá z deviatich čiastkových ukazovateľov sledujúcich konkrétne problémy pri zadávaní verejných zákaziek. Tieto indikátory pokrývajú v zásade celý súťažný proces. Výsledné hodnotenie sa vzťahuje k trom témam:

1. Otvorenosť - Sú zákazky dostupné dodávateľom?
2. Konkurencia - Prebieha kvalitná súťaž o zákazky?
3. Kontrola - Má verejnosť možnosť zistiť, kam išli peniaze?

Otvorené zadávacie konanie je nutnou podmienkou fungovania verejného obstarávania. Ak sa potenciálni uchádzači nemajú šancu o verejnej zákazke dozvedieť a do súťaže prihlásiť, nemajú súčasní dodávatelia motiváciu ponúkať lepšiu hodnoty za peniaze (buď vo forme nižšej ceny, alebo vyššej kvality). Bez otvorenej konkurencie je pri zákazkách oveľa vyššie riziko korupcie, klientelizmu, kartelov a ďalších nekalých praktík. Konkrétne otvorenosť hodnotíme týmito tromi ukazovateľmi:

1. Podiel verejných zákaziek na celkových nákupoch

2. Súťažné konanie

3. Konzistentné konanie

Dôležitou súčasťou verejných zákaziek je hospodárska súťaž, teda priama konkurencia na strane ponuky. Tá v konečnom dôsledku vedie k zníženiu cien a zvýšeniu kvality nakupovaného tovaru a služieb. Opäť platí, že v priamom konkurenčnom boji niekoľkých uchádzačov ťažko vznikajú korupčné či kartelové dohody. Konkurenciu hodnotíme prostredníctvom ukazovateľov:

4. Koncentrácia dodávateľov

5. Počet ponúk

6. Nástroje podporujúce súťaž

Neoddeliteľnou súčasťou verejného obstarávania musí byť možnosť kontroly jeho priebehu, a to ako zo strany orgánov štátnej správy, tak aj zo strany verejnosti.

7. Pochybenia v súťažiach podľa ÚVO

Celkové hodnotenie Zindex je vypočítané ako jednoduchý priemer všetkých ukazovateľov uvedených vyššie:

$$Zindex = \frac{z_1 + z_2+ z_3+ z_4+ z_5+ z_6+ z_7}{7}$$

Hodnotíme na základe dát o obstarávaniach v rozmedzí 1.1.2019 až 1.6.2022.

Pôvodný text publikovaný pri spustení Zindex s hodnotením štátnych inštitúcií:

Hlavným zdrojom dát pre naše hodnotenie je Vestník verejného obstarávania (ďalej ako Vestník). Vestník je centrálnym miestom pre uverejňovanie základných informácií o verejnom obstarávaní zadávaných podľa pravidiel zákona o verejnom obstarávaní.

Informácie z Vestníku sú získavané pomocou špeciálneho softvéru, sú ďalej čistené a párované s dátami z iných verejných registrov a dátami pre bono poskytnutými spoločnosťou Finstat (dáta o hospodárení) a projektom UVOstat (dáta o zákazkách v EKS).

Pracujeme sa aj s dátami o kontrolách verejných obstarávaní a konaniach o námietkach, ktoré pre účely Zindexu poskytol Úrad pre verejné obstarávanie.

• Metodika je vhodná na porovnávanie zadávateľov s obdobnou štruktúrou a veľkosťou výdavkov. Má menšiu výpovednú hodnotu napr. pri porovnaní mesta a štátneho podniku. Pri inštitúciách s unikátnou štruktúrou výdavkov má hodnotenie iba informatívny charakter.
• Ak v porovnávaných obdobiach platili iné pravidlá, je vývoj Zindexu v čase skôr informatívny.
• Pre posúdenie, či zákazka spadá do rozhodného obdobia, je typicky použitý dátum oznámenia o zadaní zákazky. Výnimky sú popísané pri konkrétnych ukazovateľoch. Napr. pri ukazovateľoch zameraných aj na nevysúťažené zákazky Konzistentné konanie, Pochybenia podľa ÚVO nebo Nástroje podporujúce súťaž sú použité iné dáta – typicky oznámenia o zákazke.
• Vzhľadom na možné nedostatky vo verejných dátach sú čiastkové výsledky poskytované samotným obstarávateľom s predstihom, aby sa mohli vykonať korekcie a nedochádzalo k nadbytočným reputačným rizikám.