Zindex – hodnocení zadavatelů veřejných zakázek

Zindex hodnotí praxi zadávání veřejných zakázek. S pomocí reálných dat měří, jak konkrétní úřad postupoval transparentně, hospodárně a zda mu nevznikala ekonomická rizika. Zindex hrubě porovnává jednotlivé zadavatele a poskytuje jim zpětnou vazbu - kde se jim daří a kde mají rezervy. Nízký Zindex neznamená korupci ani porušení zákona. Spíše měří, zda zadavatel postupuje v souladu s dobrou praxí, tedy s doporučeními pro hospodárné zadávání dle Ministerstva pro místní rozvoj, Evropské komise či jiných expertních organizací.

Dobrá praxe přitom požaduje více než jen postup podle zákona. Ten totiž musí pamatovat na řadu nepříliš běžných situací, připouštět množství výjimek – a vymezuje proto zadavateli velmi široké mantinely. Dobrá praxe popisuje, jak se má zadavatel typicky chovat mezi těmito mantinely – a právě shodu s ní Zindex měří.

Cílem Zindexu je především poukázat na úspěšné zadavatele. Hodnocením různých oblastí ukazuje zadavatelům, co konkrétně mohou zlepšit - a u koho se lze inspirovat. Zindex je výstupem akademického výzkumu na Fakultě sociálních věd UK, je publikován sdružením Econlab z.s., na adrese Zindex.cz. Ambicí sdružení je metodiku dále rozvíjet, pravidelně publikovat hodnocení pro různé skupiny zadavatelů (města, ministerstva, státní podniky…) a vytvořit tak konstruktivní tlak na kvalitnější zadávání veřejných zakázek.

Zindex je vyhodnocován na zakázkách vypsaných v tříletém časovém období. Díky tomu má dostatečný vzorek zakázek, zároveň je ale hodnocené „okno“ kratší než volební cyklus. S výsledky před řádnými volbami tedy lze spojovat politické zástupce řídící danou instituci od předchozích voleb.

Nízký Zindex znamená odchylku od dobré praxe - „pravidel slušného chování“ - formulované mezinárodními institucemi. Má-li zadavatel oproti podobným institucím nižší Zindex, znamená to zvýšená rizika. Tedy větší prostor pro nehospodárnost a korupci – tento prostor využit být může a nemusí, to už statistika podchytit nedokáže. Odchylka od dobré praxe tedy není vždy špatně. Je však na zadavateli, aby před veřejností zdůvodnil, proč si v konkrétní věci vedl hůře než ostatní zadavatelé. Proto web Zindex.cz umožňuje vložení vyjádření zadavatele přímo pod jeho výsledky – zadavatel má mít možnost nízké hodnocení vysvětlit.

Zindex je sice poměrně robustní statistický ukazatel, přesto nedokáže postihnout všechny (zejména kvalitativní) složky dobrého zadávání veřejných zakázek. Srovnává zadavatele jen podle objektivních, dobře měřitelných kritérií – ta však poměrně dobře pokrývají většinu zadávacího procesu.

Zindex má za cíl v konečném důsledku působit výchovně – s pomocí názorného srovnání ukazovat zadavateli jeho nedostatky, vzdělávat jej a motivovat k lepšímu nakládání s veřejnými prostředky. Tyto stránky, zejména detailní popis jednotlivých ukazatelů, obsahují nejen vysvětlení konkrétního problému, ale i praktické instrukce ke zlepšení, odkazy na vhodnou literaturu apod. Má takto sloužit zadavatelům, odborné veřejnosti i novinářům k věcné debatě o vhodné zadávací praxi.

Zindex se skládá z až devíti dílčích ukazatelů sledujících konkrétní problémy při zadávání veřejných zakázek. Pomocí nich pokrývá v zásadě celý zadávací proces. Výsledné hodnocení informuje v principu o třech tématech:

1. Otevřenost - Jsou zakázky dodavatelům dostupné?
2. Konkurence - Probíhá o zakázky kvalitní soutěž?
3. Kontrola - Má veřejnost možnost zjistit, kam tekly peníze?

Otevřenost zadávacího řízení je nutnou podmínkou fungování veřejných zakázek. Pokud se potenciální uchazeči nemají šanci o veřejné zakázce dozvědět a do soutěže přihlásit, nemají současní dodavatelé motivaci k nabízení lepší hodnoty za peníze (buď ve formě nižší ceny, nebo vyšší kvality). Zároveň, bez otevřené konkurence je v zakázce mnohem vyšší riziko korupce, klientelismu, kartelových dohod a dalších nekalých praktik. Konkrétně otevřenost hodnotíme těmito třemi ukazateli:

1. Podíl veřejných zakázek na celkových nákupech

2. Soutěžní řízení

3. Konzistentní jednání

Důležitou součástí veřejné zakázky je hospodářská soutěž, tedy přímá konkurence na straně nabídky. Ta v konečném důsledku vede ke snížení cen a zvýšení kvality nakupovaného zboží a služeb. Opět platí, že v přímém konkurenčním boji několika uchazečů se jen stěží dojednávají korupční či kartelové dohody. Konkurenci hodnotíme ukazateli:

4. Koncentrace dodavatelů

5. Počet nabídek

6. Nástroje podporující soutěž

7. Názor dodavatelů

Nedílnou součástí zadávání veřejných zakázek pak nutně musí být možnost kontroly jeho průběhu, a to jak ze strany orgánů státní správy, tak ze strany veřejnosti.

8. Pochybení v soutěži dle ÚOHS

9. Kvalita dat ve Věstníku

10. Kvalita dat na Profilu

Celkové hodnocení Zindex je vypočteno jako prostý průměr všech ukazatelů uvedených v seznamu výše:

$$Zindex = \frac{z_1 + z_2+ z_3+ z_4+ z_5+ z_6+ z_7+ z_8+ z_9}{9}$$

Hlavním zdrojem dat pro naše hodnocení je Věstník veřejných zakázek (dále jako Věstník). Věstník je centrálním místem pro uveřejňování základních informací o veřejných zakázkách zadávaných podle pravidel zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, tedy o zakázkách nadlimitních a podlimitních. Informace z Věstníku jsou získávány pomocí speciálního software, jsou dále čištěny a párovány s daty z jiných veřejných rejstříků a daty pro bono poskytnutými společností CRIF – Czech Credit Bureau, a. s. Dále jsou využita data o dárcích politickým stranám ze serveru PolitickeFinance.cz, finanční výkazy z Monitoru státní pokladny, data ze sbírky rozhodnutí ÚOHS, data stažená z profilů zadavatelů a konečně informace poskytnuté samotnými zadavateli v rámci dotazování podle zákona o svobodném přístupu k informacím. Při zpracování dat spolupracujeme se sesterskou společností Datlab s.r.o.

Více informací o způsobu sběru a čištění dat lze najít v popisu dat.

• Metodika je vhodná pro porovnávání zadavatelů s obdobnou strukturou a velikostí výdajů. Má tedy slabou vypovídající hodnotu např. při porovnání města a státního podniku. U institucí s unikátní výdajovou strukturou (např. Ředitelství silnic a dálnic) má proto hodnocení pouze informativní charakter.
• Srovnání vývoje Zindexu v čase považujeme spíše za informativní, platila-li v daných obdobích jiná pravidla. Např. při hodnocení období 2013-2015 vs. 2015-2017 je zřejmé, že v druhém jmenovaném lze pozorovat náběh nového zákona č. 134/2016 Sb., použití jiných lhůt či pravidel pro JŘBU apod., které ovlivňují možnosti zadavatelů dosáhnout lepšího hodnocení.
• Pro posouzení, zda zakázka spadá do rozhodného období, je typicky použito datum oznámení o zadání zakázky. Výjimky jsou popsány u konkrétních ukazatelů. Např. u ukazatelů zaměřených i na nevysoutěžené zakázky Konzistentní jednání, Pochybení dle ÚOHS nebo Nástroje podporující soutěž jsou využívána data jiná – typicky oznámení o zakázce.
• S ohledem na možné nedostatky ve veřejných datech jsou dílčí výsledky poskytovány samotným zadavatelům s předstihem, aby mohly být provedeny korekce a nedocházelo k nadbytečným reputačním rizikům.